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集體經(jīng)營性建設用地入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以像國有建設用地一樣直接進入土地市場進行市場化有償使用，真正實現(xiàn)國有建設用地統(tǒng)一市場化。城市地區(qū)和同一地點的相同權利。 致力于改變地方政府長期高度壟斷建設用地一級市場的土地征供模式。 集體經(jīng)營性建設用地入市試點和探索已經(jīng)進行了近二十年，但最早正式提出這一改革舉措的中央文件是中共十七屆三中全會的決定，黨的十八屆三中全會的決定更加具體。 更遠。 此次試點是貫徹落實黨的十八屆三中全會決策部署的具體舉措。 多年的實踐探索，在集體經(jīng)營性建設用地入市制度建設，特別是在出讓程序、市場交易規(guī)則等方面積累了豐富的經(jīng)驗。 但也凸顯出一些亟待解決的“硬骨頭”。 這些問題既是綜合性的，又是綜合性的。 這一改革落地的障礙，也是當前集體經(jīng)營性建設用地入市試點需要解決的難點。

一、集體經(jīng)營性建設用地入市范圍

對于集體商業(yè)建設用地入市范圍有兩個共識，這也是集體商業(yè)建設用地入市的前提條件：一是必須符合規(guī)劃和用途管制； 二是不屬于公益性建設用地。 公益性建設用地確屬于公益性建設用地的，需要征地的，仍需通過征地方式提供土地。 可見，集體建設用地流轉(zhuǎn)與征地之間不是相互排斥的關系，而是相互補充的關系。 但目前征地需要大幅退縮，為集體建設用地流轉(zhuǎn)留出更多空間。 基于以上兩點的共識，對于哪些集體土地可以進入市場流轉(zhuǎn)，目前還存在兩個爭議：

（一）“內(nèi)”與“外”之爭

所謂“圈內(nèi)圈外”之爭，是指能夠入市的集體經(jīng)營性建設用地是否應限制在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍之外”，即“圈外”。圓圈”。 這一爭議的理論根源在于憲法關于“城市國有土地”的規(guī)定。 有人認為，既然憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有，為了保持城市土地純國有的格局，土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的土地必須轉(zhuǎn)為國有土地。通過征用。 因此，“圈內(nèi)”土地不能轉(zhuǎn)為集體建設用地，而必須繼續(xù)采用征地模式。 在各地多年開展的集體建設用地流轉(zhuǎn)試點實踐中，將范圍限制在“圈外”的情況也很常見。

圈內(nèi)與圈外的區(qū)別在于，如果集體商業(yè)建設用地入市范圍僅限于“圈外”，那么“圈內(nèi)”集體土地的開發(fā)將繼續(xù)遵循拿地模式并進入市場。 相反墓地牌坊大門，“圈內(nèi)”的這些土地可??以在保留集體所有權的基礎上直接入市。 這一范圍的劃定，將直接決定集體經(jīng)營性建設用地入市力度和改革深度村口牌樓，也將直接決定征地范圍可以縮減到什么程度。

從中央文件的規(guī)定來看，黨的十七屆三中全會的決定，限制集體經(jīng)營性建設用地入市“在土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍之外”。 黨的十八屆三中全會決定取消了這一“圈內(nèi)”限制，本次改革試點也沒有這種限制。 從文件的初衷來看，應該解讀為“圈內(nèi)”也可以進入市場。 盡管如此，在實踐中，市場進入應僅限于“圈外”的觀點仍然很強烈。

一方面，從保護農(nóng)民土地權益、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場的角度來看，市場準入不應僅限于“圈外”。 這些位于城市郊區(qū)的“圈內(nèi)”集體建設用地是農(nóng)村土地中最有價值的部分，也是最能從這一改革措施中受益、發(fā)揮土地價值潛力的部分。 將市場準入范圍限制在“圈外”的做法，是舍本求末的恥辱。 不僅如此，劃分內(nèi)圈和外圈的做法缺乏可行性。 一旦以“土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)”這個圈子作為是否征收的界限，這個圈子的劃定就會變得極其困難。 這個圈子是人劃定的，因為征與不征，關系到農(nóng)民集體和政府的利益。 影響很大，必然會導致各個實體想方設法影響這個圈子的劃定。 很可能這個圈子的范圍會被不合理地擴大，從而大大減少集體商業(yè)建設用地入市的改革措施。

另一方面，如果允許“圈內(nèi)”集體商業(yè)建設用地進入市場流通，我國將面臨城鎮(zhèn)化推進的新問題：城市規(guī)劃區(qū)土地將出現(xiàn)國家所有和農(nóng)民集體所有混合的情況。 與憲法“城市土地國有”的規(guī)定相沖突。 與憲法的沖突并非無法解決，也不能成為阻礙改革的理由。 這種沖突可以通過解釋憲法相關條款來解決，必要時甚至可以通過修改憲法來解決。 在統(tǒng)一市場、土地和權利相同的情況下，土地所有權本身的不同性質(zhì)對土地的使用沒有太大影響，但前提是這塊農(nóng)民集體土地的所有者——相應的農(nóng)民集體，還是清晰的。 根據(jù)農(nóng)民集體所有制的性質(zhì)，農(nóng)民集體所有制的成員必須是農(nóng)民。 如果這些農(nóng)民都進城了，這個農(nóng)民集體就會消失。 因此，郊區(qū)農(nóng)民將不再有轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口的積極性。 保留農(nóng)民身份和相應的農(nóng)民集體成員身份，將是他們更明智的選擇。 這樣，就會有一個群體像公民一樣長期在城鎮(zhèn)工作生活，但又繼續(xù)保留農(nóng)民的身份，并基于這一身份繼續(xù)分享集體土地的利益。 您如何看待這個問題？ 筆者認為，當前城鄉(xiāng)公共福利供給仍存在較大差距，戶籍仍是區(qū)分就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共福利的重要依據(jù)。 讓農(nóng)民根據(jù)身份享有土地權利，既是解決農(nóng)業(yè)戶籍現(xiàn)實的辦法，也是平衡非農(nóng)戶籍人口公益差距的需要，也是經(jīng)過多年的社會財富分配適當向農(nóng)民傾斜的需要。不平等的制度安排。 鑒于此，當前集體商業(yè)建設用地入市改革應充分解放思想，將圈內(nèi)集體商業(yè)建設用地納入市場。 同時，要積極探索新形勢下農(nóng)民集體土地所有權的實現(xiàn)形式。

（二）“存在”與“新增”之爭

集體商業(yè)建設用地入市是否僅限于現(xiàn)有的“集體商業(yè)建設用地”，還是包括其他根據(jù)規(guī)劃和用途控制可以轉(zhuǎn)為商業(yè)建設用地的集體土地，即新增集體商業(yè)建設用地？ 也就是說，集體經(jīng)營性建設用地的認定是按照入市前的現(xiàn)有用途，還是按照未來規(guī)劃用途？ 顯然后者的范圍比前者的范圍要大得多。 黨的十八屆三中全會決定：“在符合規(guī)劃和用途控制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)讓、出租、投資”。入股，與國有土地同等入市，同權同價。” 有學者表示，這一規(guī)定被解讀為僅限于現(xiàn)有集體建設用地。 此次改革試點也被定義為“存量”。

由于《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體建設用地僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性建設用地和宅基地，因此這里的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不包括農(nóng)村公益性建設用地和宅基地。 如果出讓范圍僅限于現(xiàn)有集體商業(yè)建設用地，則僅指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其比例將非常有限。 尤其是中西部等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，數(shù)額更是少得可憐。 這也將大大降低集體商業(yè)建設用地入市改革的意義，住宅用地整理節(jié)約后轉(zhuǎn)為集體商業(yè)建設用地的道路也將被堵死。 因此，無論是從改革目的的實現(xiàn)角度，還是從征地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地改革政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性來看，集體經(jīng)營性建設用地都不應該納入市場。 限于現(xiàn)有建設用地存量，并以現(xiàn)行有效規(guī)劃為依據(jù)。 根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃和用途管制，商業(yè)建設用地無論其目前用途如何均可納入市場。 這不僅有利于宅基地整治和再利用，也有利于土地規(guī)劃的實施。

總之，可轉(zhuǎn)讓的集體商業(yè)建設用地不區(qū)??分存量和增量，而是以現(xiàn)行規(guī)劃為準。 這也意味著：一是符合現(xiàn)行規(guī)劃的現(xiàn)有集體商業(yè)建設用地可以入市； 按照現(xiàn)行規(guī)劃不應再用于商業(yè)建設的土地，一律不得入市。 二是目前使用的不是集體商業(yè)建設用地，但按照目前的規(guī)劃可以作為商業(yè)建設用地。 例如，宅基地整理后節(jié)省下來的建設用地，可以按照規(guī)劃作為商業(yè)建設用地，也可以按照現(xiàn)行規(guī)劃使用。 計劃將其他公益性集體建設用地調(diào)整為商業(yè)建設用地，或者廢棄土地等，都可以投放市場，這部分潛力巨大。 從此前多地集體建設用地流轉(zhuǎn)試點情況來看，進入市場的集體建設用地大部分是村莊整治節(jié)省的建設用地，特別是閑置宅基地、廢棄土地等的整理，此次操作不會既有助于土地規(guī)劃的實施，又從根本上改變目前城鄉(xiāng)建設用地增減聯(lián)動的剩余建設用地指標使用情況。 其實施方式不再主要用于征用郊區(qū)農(nóng)用地。 相反，集體經(jīng)營性建設用地可能會進入市場，讓農(nóng)民更好地分享土地開發(fā)權的好處。

2、現(xiàn)有集體商業(yè)建設用地入市途徑

處理歷史問題總是更加復雜。 對于土地整理后新增的集體商業(yè)建設用地來說，由于入市時沒有原有的土地使用權人，其入市相對簡單。 農(nóng)民集體作為土地所有者，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等方式進入市場。 但在土地整理特別是收回土地過程中，需要妥善處理與原土地權利人的利益關系。 更為困難的是現(xiàn)有集體商業(yè)建設用地的入市途徑。 由于集體建設用地流轉(zhuǎn)試點已開展多年，集體建設用地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象長期存在，一些地方已形成相當數(shù)量的集體經(jīng)營性建設用地，具有不同于集體經(jīng)營性建設用地的獨立使用者。土地所有者。 地權的形成原因非常復雜，需要從是否允許進入市場、如何進入市場等方面進行分類。

（一）未辦理合法用地手續(xù)的集體經(jīng)營性建設用地使用權

實踐中，現(xiàn)有集體商業(yè)建設用地使用權中有相當一部分沒有辦理合法的用地手續(xù)。 由于原因復雜，需要區(qū)別對待：（一）對于非合法取得、不符合現(xiàn)行規(guī)劃的，將依法處理，并根據(jù)程度確定補償是否適當。違規(guī)情況、原因及其他情況； （二）未辦理合法用地手續(xù)但符合現(xiàn)有規(guī)劃的，允許辦理出讓手續(xù)，繳納出讓金及相關稅費，取得出讓的集體建設用地使用權。 依法取得的集體建設用地使用權可以進入二級市場流通。 土地出讓金作為集體土地所有權收入由農(nóng)民集體享有，稅費則由國家享受。 順便說一句，經(jīng)營性集體建設用地使用權只是對土地性質(zhì)的描述，并不是科學的法律概念。 構建集體建設用地使用權細分制度，應當參照國有建設用地的做法。 集體建設用地使用權出讓、集體建設用地使用權劃撥的名稱。

（二）辦理合法用地手續(xù)的集體經(jīng)營性建設用地使用權

對于改革前已辦理合法用地手續(xù)的集體商業(yè)建設用地使用權，毫無疑問應當符合取得使用權時的土地規(guī)劃。 但由于現(xiàn)行規(guī)劃的調(diào)整，根據(jù)是否與現(xiàn)行規(guī)劃一致可以區(qū)分兩種情況：（1）與現(xiàn)行規(guī)劃一致。 這種情況很容易處理。 如上所述，可以讓土地使用權人辦理出讓手續(xù)并繳納出讓金，并通過相關稅費取得集體建設用地使用權，依法取得的集體建設用地使用權可以進入二級市場流通。 （二）不符合現(xiàn)有規(guī)劃的。 這是目前面臨的一個難題。 管理部門有兩種不同的看法：一是不準進入市場；二是不準入市。 二是調(diào)整倉位后即可入市。 筆者認為：首先，在制定規(guī)劃時，要充分考慮現(xiàn)有土地的合法使用，充分尊重歷史，盡量避免或減少此類情況的發(fā)生。 其次，確需調(diào)整規(guī)劃，原集體建設用地的用途不再符合現(xiàn)有規(guī)劃的，集體應當收回原集體經(jīng)營性建設用地的使用權，并給予公平合理的補償。 ，而不是直接進入市場。 否則，土地規(guī)劃將無法實施； 但考慮到原土地權利人的土地使用權是合法取得的，應當受到保護。 規(guī)劃調(diào)整導致無法繼續(xù)使用并造成損害的，必須給予賠償。 第三，調(diào)整后入市實際上是通過土地置換的方式保護了原土地使用權人的權利。 這是一種替代補償計劃。 如果原土地權利人不愿接受貨幣補償而選擇土地置換的，則符合條件。 可以采取土地置換的方式，但必須符合被置換土地的使用條件，還需辦理出讓手續(xù)并繳納出讓金和相關稅費，取得集體建設用地使用權才可以。轉(zhuǎn)移到市場。

3、集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配

集體經(jīng)營性建設用地入市收入是指集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的收入和收益總額，包括出讓費、租金、分紅、出讓費等。包括轉(zhuǎn)讓費、租金和股息。 再流轉(zhuǎn)收入包括出讓金、租金、紅利等。流轉(zhuǎn)收入的分配是集體經(jīng)營性建設用地入市時的關鍵問題，涉及國家、集體、土地使用者、個體農(nóng)民等利益。派對。 只有合理安排利益分配格局，平衡各方利益關系，才能確保改革平穩(wěn)順利推進。 集體經(jīng)營性建設用地收益分配分為外部分配和內(nèi)部分配兩個層次。 外部分配解決集體土地所有者與各級政府之間的分配關系，以及政府收入在社會中的再分配。 這一層分配關系也將決定集體土地所有者可以獲得的土地收益總量。 。 內(nèi)部分配關系解決集體土地所有者獲得的利益在集體成員之間的分配問題，解決集體成員之間、集體成員與集體組織之間的關系。 前者處理不好，既不能調(diào)動地方政府的積極性，也不能有效發(fā)揮稅收的二次分配功能、平衡利益關系。 后者如果處理不好，會遭到農(nóng)民的抵制，甚至引發(fā)群體性事件。 只有解決好這兩種分配關系，才能充分調(diào)動各方積極性，確保集體經(jīng)營性建設用地入市改革順利推進。

(1) 市場進入收入的外部分配

國家不是集體建設用地的產(chǎn)權主體。 集體建設用地入市收益首先歸屬業(yè)主。 但國家應通過合理的稅制來調(diào)節(jié)收入分配，特別是土地增值收入的分享。 政府征收稅費的一個重要原因是，集體商業(yè)建設用地入市地區(qū)政府的基礎設施投資直接增加了土地的價值，政府有權收回這部分增值通過稅收獲得的收入。 而且，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征稅、征收土地增值稅也是國際慣例。

不僅如此，在我國，政府對集體經(jīng)營性建設用地入市征收稅費還有兩個特殊意義：（一）轉(zhuǎn)變政府角色，調(diào)動地方政府改革積極性。 由于集體商業(yè)建設用地入市最直接的結果就是限制了征地范圍，地方政府通過征地、賣地獲得的土地收入比重必然會大幅下降，從而產(chǎn)生負面影響。對地方政府財政收入的影響。 這也是目前這項改革實施的最大障礙。 允許地方政府通過稅收適當分享土地收入，是贏得地方政府對改革支持、實現(xiàn)地方政府角色從土地經(jīng)營者向公共管理者轉(zhuǎn)變的有效途徑。 （二）通過稅收的二次分配功能平衡地區(qū)利益。 由于各地土地資源稟賦、區(qū)位、數(shù)量、規(guī)劃和使用控制等各方面因素存在差異，集體商業(yè)建設用地一旦進入市場，就會出現(xiàn)這些因素導致的土地價值的巨大差異。 首先，郊區(qū)農(nóng)民集體與遠郊農(nóng)民集體的土地價值實現(xiàn)存在巨大差異。 其次，根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等因素，東、中、西、東北等不同地區(qū)和地區(qū)的農(nóng)民受到影響。 土地價值實現(xiàn)的集體差異。 這些因素（特別是一些地區(qū)農(nóng)民承擔了更多的生態(tài)保護、耕地保護等責任）導致不同農(nóng)民集體之間的財富差異顯著，這顯然是不公平的。 這不僅需要在制定土地利用總體規(guī)劃時充分考慮區(qū)域發(fā)展的平衡和土地發(fā)展權的均衡配置，還需要通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式調(diào)整利益分配格局，促進區(qū)域間的平衡，特別是商業(yè)建設用地的設立。 農(nóng)地市場準入收入適度轉(zhuǎn)移支付機制。 因此，建立科學合理的稅制和分配模式也是防止集體經(jīng)營性建設用地進入市場，導致不同市場主體利益巨額盈利或虧損，引發(fā)嚴重糾紛的重要手段。社會財富分配不公平。

因此，集體經(jīng)營性建設用地市場準入改革必須建立合理的稅費制度。 國有建設用地有償使用稅費制度可類比。 但在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)入市初期，應貫徹“流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民”的原則農(nóng)村建設用地入市問題解決，最大限度減輕集體建設用地權利各方稅費負擔，促進集體經(jīng)營。 建設用地轉(zhuǎn)讓。 同時，政府將集體經(jīng)營性建設用地入市收益主要用于農(nóng)用地開發(fā)、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)民社會保障和其他支農(nóng)活動等，促進農(nóng)民增收。集體商業(yè)建設用地入市良性循環(huán)。 。

(2) 市場進入收入的內(nèi)部分配

農(nóng)民集體作為土地所有者獲得的土地收益應當由全體農(nóng)民成員分享，但這并不意味著平等分享。 這些土地收入在農(nóng)民集體內(nèi)部的分配，必須充分尊重農(nóng)民的自主決策權。 但考慮到當前農(nóng)民集體自治和民主管理程度不同，一方面要加緊完善農(nóng)民集體主體制度，完善其決策機制；另一方面要加強農(nóng)民集體主體制度建設。 還需對其分配規(guī)則作出必要的規(guī)定和指導，重點防止個別基層干部或其他有權勢群體不當控制土地流轉(zhuǎn)行為和收入、利用權力謀取私利，以及可能出現(xiàn)的短視行為。在收入分配方面。

如果說土地承包經(jīng)營制度和宅基地制度改革能夠通過強化使用權、模糊所有權來繞開農(nóng)民集體所有制這一難題，那么集體經(jīng)營性建設用地入市改革就再也無法回避這個問題。 一個問題。 與土地承包經(jīng)營制度可以通過最初均等分配權利創(chuàng)造虛擬土地所有者不同，集體經(jīng)營性建設用地進入市場時必須是真實的土地所有者，因為集體經(jīng)營性建設用地不能也不可能將實體土地分配給土地所有者。農(nóng)民入股。 或者說農(nóng)民，即使有的地方實行土地股份合作社或者其他形式的土地收入均等分享，也只能平均分享土地收入，而不再能夠像承包地、宅基地那樣將實體土地平均分配給農(nóng)民。 。 因此，集體經(jīng)營性建設用地進入市場后，土地的集體所有權不可避免地由農(nóng)民作為土地所有者統(tǒng)一行使。 因此，按照市場經(jīng)濟和農(nóng)村治理結構改革的要求，完善農(nóng)民集體主體制度，既是完善集體土地資產(chǎn)處置決策流程的要求，也是實現(xiàn)合理分配的重要保障。提高農(nóng)民集體土地收入，確保改革真正惠及廣大農(nóng)民。 。 當前，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，改革的思路是按照市場經(jīng)濟的要求改造農(nóng)民集體這個土地所有權主體，使其能夠成為具有外部資質(zhì)、能夠有效行使所有權、對內(nèi)治理的市場主體。 暢通的機制才能充分形成和體現(xiàn)農(nóng)民作為民法上合格的所有權主體的意愿。 這是當前集體經(jīng)營性建設用地市場化改革中繞不開的“燙手山芋”。

同時，為了防止不當集體決策損害農(nóng)民的長期利益，國家應根據(jù)尊重地區(qū)差異和農(nóng)民的基礎，對集體收入的分配和管理進行適當?shù)闹笇Ш拖拗菩苑ㄒ?guī)'保護集體商業(yè)建筑土地的自治。 進入市場的工作將繼續(xù)以有序的方式進行，并確保農(nóng)民集體成員的長期利益。

參考

[1]張。 城市土地“國家所有權”的混亂和解決[J]。

中國法律農(nóng)村建設用地入市問題解決，2012年（3）。